Некоторые вопросы сохранения объектов культурного наследия народов российской федерации. Разрешение на работы по сохранению объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия
Государственная система охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
Статья 8 Федерального закона № 73-ФЗ гласит, что религиозные объединения вправе оказывать содействие федеральному органу исполнительной власти, специально уполномоченному в области государственной охраны объектов культурного наследия, в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Сохранность объектов культурного наследия контролирует Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (образована в соответствии с постановлением правительства РФ от 17.06.2004 № 301). Этот федеральный орган исполнительной власти находится в ведении Министерства культуры и массовых коммуникаций России.
В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» разработан Свод реставрационных правил (СРП-2007). Он включает в себя рекомендации по всем видам научно-исследовательских, изыскательских, проектных и производственных работ, направленных на исследование и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России со связанными с ними произведениями искусства.
К началу 70-х годов XX века ЮНЕСКО приняла международную Конвенцию об охране Всемирного культурного и природного наследия, которая была ратифицирована СССР в 1988 году. В основу Венецианской хартии, которой необходимо руководствоваться при реставрации памятников, были заложены следующие положения:
— основная цель реставрации — тщательное укрепление подлинных древних частей памятника, сохранение и выявление эстетических и исторических ценностей памятника;
— для достижения этой цели проводится как можно меньше работ (все вновь добавленные элементы должны быть выделены, все пристройки выполняются в современном стиле);
— современные приемы реставрации допускают использование для укрепления памятника всех новейших достижений строительной техники и различных физико-химических методов;
— могут применяться различные материалы, но внешне они должны приближаться к материалам, из которых был сооружен памятник, хотя подделка под подлинный материал не допускается;
— разборка подлинных частей памятника, как правило, исключается, так как современная техника реставрации позволяет укреплять поврежденную кладку без ее нарушения;
— реставрационным работам предшествует тщательное и всестороннее исследование памятника: натурные (архитектурное и инженерное) и историко-архивные изыскания.
Согласно статье 9 Венецианской хартии, реставрация «…основывается на уважении подлинности материала и достоверности документов. Реставрация прекращается там, где начинается гипотеза. Что же касается предположительного восстановления, то любая работа по дополнению, сочетанная необходимой по эстетическим или техническим причинам, должна зависеть от архитектурной композиции и нести на себе печать современности».
Реставрация (воссоздание) храмов — объектов культурного наследия с финансированием из средств федерального бюджета
Значительная часть храмов — объектов культурного наследия, пере-данных или только передаваемых Церкви, — находится сегодня в полуразрушенном состоянии или требует серьезного ремонта. Государство, ответственное за их техническое состояние, готово поэтапно выделять средства из федерального бюджета на их реставрацию, в том числе в рамках целевой программы «Культура России». Заказчиком при этом является Министерство культуры РФ.
Решение о воссоздании утраченного объекта культурного наследия за счет средств федерального бюджета принимается правительством России по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия с учетом общественного мнения, а также в случае воссоздания памятника или ансамбля религиозного назначения с учетом мнения религиозных организаций. Представление основывается на заключении историко-культурной экспертизы и согласовывается с органом государственной власти субъекта РФ.
Значительная часть затрат, связанных с реализацией программы, приходится на проведение реконструкции, реставрационных и противоаварийных работ на объектах культурного наследия федерального значения. Проекты, выполняемые за счет средств федерального бюджета, отбираются государственными заказчиками программы (Министерство культуры РФ). В ней прописано, что исполнители определяются на конкурсной основе, а проекты реализуются на основе государственных контрактов.
Объект культурного наследия может быть включен в ежегодный план мероприятий программы, если подходит по следующим критериям: имеет особую значимость, готова проектно-сметная документация, определенный этап ремонтно-реставрационных работ возможно завершить в течение срока действия программы.
В соответствии с совместным решением Минэкономразвития России и Федеральной антимонопольной службы заказы на работы в рамках Федеральной целевой программы «Культура России» размещаются путем обязательного проведения открытых аукционов в электронной форме.
Церковная система охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
Государственная система охраны объектов культурного наследия при всех своих достоинствах не вполне соответствует церковной специфике. Несмотря на зачастую подвижнический труд госчиновников, реальные человеческие и материальные ресурсы самой этой системы далеко не соответствуют масштабам того, что по существующему законодательству подлежит охране. В связи с этим было бы целесообразно подумать о создании собственно церковной системы сохранения архитектурно-художественного достояния Церкви.
Настоятели храмов и монастырей, их сотрудники, как правило, не имеют архитектурного и художественного образования. Однако практически вся тяжесть заботы о сохранении и восстановлении церковных ценностей и забота о создании новых произведений церковного искусства лежит именно на духовенстве, монашествующих и мирянах.
В настоящее время в подавляющем большинстве государств на канонической территории Русской Православной Церкви сформирована законодательная база, определяющая порядок передачи государственного имущества религиозного назначения (в том числе объектов культурного наследия и культурных ценностей) в собственность либо пользование религиозных организаций. В этой связи стала очевидной необходимость создания внутрицерковного реестра находящихся в собственности или пользовании религиозных организаций Русской Православной Церкви недвижимых объектов культурного наследия религиозного назначения, а также движимого имущества религиозного назначения, относящегося к культурным ценностям.
Во исполнение постановлений Архиерейского Собора Русской Православной Церкви от 2-5 февраля 2013 года (п. 41) о надлежащем использовании, сохранении, учете, ремонте, реставрации и восстановлении памятников церковной архитектуры и искусства в штат ряда епархий вводится должность епархиального древлехранителя. Именно он должен контролировать сохранение памятников истории и культуры — объектов недвижимого имущества со связанными с ними произведениями иконописи, живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, иными предметами церковного наследия (далее — объекты культурного наследия), находящихся в собственности (пользовании) епархии и ее канонических подразделений. (Документ принят на заседании Священного Синода 25 декабря 2014 года (журнал № 132)).
Епархиальный древлехранитель (клирик или мирянин) назначается на должность епархиальным архиереем по согласованию с Патриаршим советом по культуре по возможности из числа специалистов, компетентных в вопросах сохранения объектов культурного наследия и (или) окончивших Курсы по сохранению памятников церковной архитектуры и искусства при Патриаршем совете по культуре.
Он контролирует соблюдение каноническими подразделениями епархии требований к сохранению объектов культурного наследия, находящихся в собственности (пользовании) данных канонических подразделений.
Епархиальный древлехранитель составляет реестр объектов культурного наследия и культурных ценностей, находящихся в собственности (пользовании) епархии и ее канонических подразделений, и представляет этот реестр епархиальному архиерею для дальнейшего направления в Патриарший совет по культуре.
Проект реставрации
Составление проекта реставрации во многом отличается от проектирования новых сооружений. Прежде всего объект проектирования — памятник архитектуры — не подлежит созданию заново, он уже есть. Именно особенности существующего сооружения и его состояния предопределяют основное содержание разрабатываемого проекта. Поэтому в основе реставрационного проектирования лежит не свободный творческий акт, а исследование. Творчество в деятельности архитектора-реставратора выступает в очень специфическом виде, в основном как синтез разносторонней исследовательской работы. Проектирование в этой области должно рассматриваться как работа научно-проектная, а архитектор-реставратор выступает не столько как проектант, сколько как научный руководитель реставрации.
Из этого вытекают важные особенности самого реставрационного проекта. Прежде всего он неотделим от всего комплекса научно-проектной документации. Обязательная часть проекта — обоснование научно-проектных решений.
Без этого невозможно составить сколько-нибудь верное представление о существе и тем более о целесообразности предлагаемой реставрации. По своему объему материалы исследований и научные обоснования нередко превосходят собственно проектные материалы. Состав и форма подачи этих последних также обладают известной спецификой. Реставрационный проект, как и всякий проект вообще, содержит определенную программу действий. Но если в обычном архитектурном проекте эта программа бывает представлена в основном в виде конечного результата, то проект реставрации, хотя и содержит необходимые данные о предполагаемом виде памятника после проведения реставрационных работ, в значительно большей мере акцентирует внимание на том, что и как предстоит сделать.
Важная особенность реставрационного проектирования — тесная связь с процессом производства работ. Как уже говорилось, только в ходе реставрации, когда оказывается возможным максимально полное раскрытие памятника, есть смысл с наибольшей полнотой его исследовать. Поскольку же проект реставрации базируется на исследовании, то очевидно, что окончательная разработка проекта во всех деталях до начала реставрации принципиально невозможна.
Поэтому эскизный проект реставрации — необходимая стадия работ, позволяющая заблаговременно провести широкое обсуждение авторских предложений и вынести не единоличное, а коллективное решение о судьбе памятника.
Важная часть эскизного проекта реставрации — принципиальное обоснование принимаемого решения, исходящее из оценки памятника и его существующего состояния. Для этого прежде всего должно быть охарактеризовано историческое и художественное значение памятника в целом, определена историко-художественная ценность основных позднейших наслоений и выделены те из них, которые такой ценностью не обладают и наличие которых отрицательно сказывается на эстетическом восприятии памятника. Исходя из этого, формулируется отношение к наслоениям, отраженное в проекте. Кроме того, необходимо мотивировать предусмотренные реставрационные дополнения и объективно оценить, в какой степени нужна документальная обоснованность их восстановления. Здесь же решается, в какой степени должны быть зрительно выделены новые включения. Следует также рассмотреть, как могут отразиться предлагаемые реставрационные изменения на сложившихся ансамблевых связях памятника. Наконец, должно быть показано, как реставрационное решение согласуется с дальнейшим использованием памятника и с теми работами по его приспособлению, которые уже предусмотрены.
Эскизный проект должен также включать в себя перечень необходимых мер по инженерному укреплению памятника, которые в свою очередь также требуют разработки специальных проектов. В нем должны быть сформулированы особые требования к проведению реставрационных работ в зависимости от наличия росписей, лепнины, резных деталей, уникальных конструкций, аварийности отдельных частей памятника или других специфических условий.
Приложениями к эскизному проекту реставрации служат основные исследовательские материалы: историческая справка, комплект чертежей архитектурно-археологического обмера, отчеты об археологическом исследовании и описание зондажей. К проекту, кроме того, прилагаются инженерно-конструктивное и технологическое заключения, характеризующие конструктивно-техническое состояние памятника, причины и характер происходящих разрушительных процессов. Сюда же включаются, в зависимости от особенностей памятника и производящихся исследований, заключение художника-реставратора о наличии остатков древних росписей и их состоянии, заключение лаборатории по исследованию образцов и другие дополнительные материалы.
Поскольку до начала реставрационных работ невозможно заранее с требуемой точностью определить объем предстоящих работ, сметная документация на стадии эскизного проекта чаще всего разрабатывается в форме сметно-финансового расчета с последующим выпуском детальных смет по мере раскрытия памятника.
Эскизный проект в силу своей специфики не обладает той степенью полноты и завершенности, которые возможны при создании обычного архитектурного проекта. В нем, однако, должны быть поставлены и разрешены все основные методические вопросы предлагаемой реставрации, определено отношение к позднейшим наслоениям, установлены меры и характер реставрационных дополнений, учтена связь с приспособлением к новому использованию. С выпуском и утверждением эскизного проекта проектирование не заканчивается: оно продолжается на всем протяжении реставрационных работ. По мере раскрытия памятника проект дополняется, а в каких-то своих частях корректируется уже на основе новой информации. Таким образом, проектирование не только предваряет реставрацию, но и ей сопутствует.
Из сказанного следует, что в итоге реставрация памятника, как правило, не полностью соответствует проектным данным, а иногда существенно с ними расходится. По этой причине у архитектора появляется дополнительная нагрузка, которой нет в обычном проектировании: составление суммарного научного отчета о проведенной реставрации. Он подводит итоги всему объему исследования и отражает реально выполненные работы.
Выдача разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия
Условия получения услуги в ОИВ
Кто может обратиться за услугой:
Юридические лица
Индивидуальный предприниматель
имеющие лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия
Стоимость услуги и порядок оплаты:
Бесплатно
Перечень необходимых сведений:
Заявление о выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия (научно-исследовательские и изыскательские работы на объекте культурного наследия) (оригинал, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Представляется для получения разрешения в случае проведения научно-исследовательских и изыскательских работ на ОКН.
Заявление о выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия (реставрация объекта культурного наследия, воссоздание утраченного объекта культурного наследия, приспособление объекта культурного наследия для современного использования) (оригинал, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Представляется для получения разрешения в случае проведения работ по реставрации ОКН, воссоздания утраченного ОКН, приспособления ОКН для современного использования.
Заявление о выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия (консервация, противоаварийные работы на объекте культурного наследия) (оригинал, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Представляется для получения разрешения в случае проведения работ по консервации, противоаварийных работ на ОКН.
Заявление о выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия (ремонт объекта культурного наследия) (оригинал, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Представляется для получения разрешения в случае проведения ремонтных работ на ОКН.
Документ, удостоверяющий личность лица, подающего заявление (оригинал, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Документ, подтверждающий полномочия представителя заявителя на подачу заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги, от имени заявителя (при подаче заявления подписанного заявителем) (оригинал, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Документ, подтверждающий полномочия представителя заявителя на подписание заявления от имени заявителя (при подаче заявления, подписанного представителем заявителя) (оригинал, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Копия договора на разработку проектной документации по сохранению объекта культурного наследия (на проведение научно-исследовательских и изыскательских работ) заявителем (заверенная копия, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Графический план (схемы) с обозначением мест проведения натурных исследований в виде шурфов и зондажей, подписанный заявителем (оригинал, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Копии титульных листов проектной документации со штампом о ее согласовании или копия письма о согласовании проектной документации соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (заверенная копия, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Копия договора подряда на проведение заявителем реставрации объекта культурного наследия, приспособления объекта культурного наследия для современного использования со всеми изменениями и дополнениями, приложениями, существующими на момент подачи заявления (при наличии) (заверенная копия, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Копия договора на проведение авторского надзора и (или) копия приказа о назначении ответственного лица за проведение авторского надзора и копия приказа о назначении ответственного лица за проведение научного руководства (заверенная копия, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Копия договора на проведение технического надзора и (или) копия приказа о назначении ответственного лица за проведение технического надзора (заверенная копия, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Проектная документация (рабочая) на проведение консервации, противоаварийных работ, подписанная уполномоченными лицами (оригинал, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Копия договора подряда на проведение заявителем консервации, противоаварийных работ со всеми изменениями и дополнениями, приложениями, существующими на момент подачи заявления (при наличии) (заверенная копия, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Копия приказа подрядной организации о назначении состоящих с данной организацией в трудовых отношениях и аттестованных Министерством культуры Российской Федерации специалистов ответственными за организацию проведения соответствующих их специальности работ по реставрации, указанных в утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2012 г. N 349 (копия, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Копия договора подряда на проведение заявителем ремонтных работ (в целях поддержания в эксплуатационном состоянии объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны) со всеми изменениями и дополнениями, приложениями, существующими на момент подачи заявления (при наличии) (заверенная копия, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Проектная документация (рабочая) либо рабочие чертежи на проведение локальных ремонтных работ с ведомостью объемов (перечнем, описью) таких работ, согласованная с заказчиком (оригинал, 1 шт.)
- Обязательный
- Предоставляется без возврата
Сроки предоставления услуги
15 рабочих дней
Результат оказания услуги
Выдается:
- Разрешение на проведение работ по сохранению ОКН регионального значения (рабочий документ, 1 шт.)
Формы получения
Через законного представителя
- 1. Признание первостепенной роли культуры в возрождении и сохранении культурно-нравственных ценностей народов Российского государства;
- 2. Определение охранных зон;
- 3. Охрана территорий, отнесенных к землям историко-культурного назначения;
- 4. Создание благоприятного инвестиционного климата;
- 5. Проведение реставраторских и иных работ по сохранению, улучшению состояния объектов культурного значения, мониторинг состояния;
- 6. Страхование памятников истории и культуры;
- 7. Контроль застройки местности, находящейся радом с объектами культурного наследия и парковыми зонами;
- 8. Распределение полномочий между различными органами;
- 9. Перенос опасного для объектов производства с территории историко-культурного значения;
- 10. Проведение инженерно-экологических мероприятий (защита от вибрации, блуждающих токов, экологизация транспортных схем городов, понижение уровня грунтовых вод, устройство ливневых канализаций, вертикальная планировка и благоустройство исторических территорий, берегоукрепительные работы).
- памятники — отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (церкви, колокольни, часовни и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее — объекты археологического наследия);
- ансамбли — четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений: храмовые комплексы, монастыри, подворья, некрополи;
- достопримечательные места — творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе фрагменты градостроительной планировки и застройки; места совершения религиозных обрядов.
- объекты культурного наследия федерального значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;
- объекты культурного наследия регионального значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;
- объекты культурного наследия местного (муниципального) значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.
- федеральный бюджет;
- бюджеты субъектов Российской Федерации;
- внебюджетные поступления.
- для объектов культурного наследия федерального значения - федеральным органом охраны объектов культурного наследия;
- для объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения - соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия.
Вы можете в органы исполнительной власти города Москвы в рамках досудебного обжалования.
Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений
и (или) действий (бездействия) Департамента, его должностных
лиц, государственных гражданских служащих
1. Заявитель имеет право подать в досудебном (внесудебном) порядке жалобу на принятые (совершенные) при предоставлении государственной услуги решения и (или) действия (бездействие) Департамента, его должностных лиц, государственных гражданских служащих.
2. Подача и рассмотрение жалоб осуществляется в порядке, установленном главой 2.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Положением об особенностях подачи и рассмотрения жалоб на нарушение порядка предоставления государственных услуг города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 15 ноября 2011 г. N 546-ПП "О предоставлении государственных и муниципальных услуг в городе Москве", настоящим Регламентом.
3. Заявители могут обратиться с жалобами в случаях:
3.1. Нарушения срока регистрации запроса (заявления) и иных документов, необходимых для предоставления государственных услуг, а также порядка оформления и выдачи расписки
в получении запроса и иных документов (информации) от заявителя.
3.2. Требования от заявителя:
3.2.1. Документов или информации либо осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы для предоставления государственных услуг, в том числе документов, получаемых с использованием межведомственного информационного взаимодействия.
3.2.2. Обращения за предоставлением услуг, не включенных в утвержденный Правительством Москвы перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг.
3.2.3. Внесения платы за предоставление государственной услуги, не предусмотренной нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы.
3.2.4. Документов или информации, отсутствие и (или) недостоверность которых
не указывались при первоначальном отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, либо в предоставлении государственной услуги,
за исключением случаев, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 7 Федерального закона
от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.
3.3. Нарушения срока предоставления государственной услуги.
3.4. Отказа заявителю:
3.4.1. В приеме документов, представление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы для предоставления государственной услуги, по основаниям, не предусмотренным нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы.
3.4.2. В предоставлении государственной услуги по основаниям, не предусмотренным нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы.
3.4.3. В исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной услуги документах либо в случае нарушения установленного срока таких исправлений.
3.5. Иных нарушений порядка предоставления государственной услуги, установленного нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы.
4. Жалобы на решения и (или) действия (бездействие) должностных лиц, государственных гражданских служащих Департамента рассматриваются его руководителем (уполномоченным заместителем руководителя).
Жалобы на решения и (или) действия (бездействие) руководителя Департамента, в том числе на решения, принятые им или его заместителем по поступившим в досудебном (внесудебном) порядке жалобам, рассматриваются вышестоящим органом исполнительной власти города Москвы в соответствии с пунктами 5.6, 6 приложения 6 к постановлению Правительства Москвы от 15 ноября 2011 г. N 546-ПП "О предоставлении государственных и муниципальных услуг в городе Москве".
5. Жалобы могут быть поданы в органы исполнительной власти города Москвы, уполномоченные на их рассмотрение в соответствии с настоящим Регламентом (далее - органы, уполномоченные на рассмотрение жалоб), в письменной форме на бумажном носителе, в электронной форме одним из следующих способов:
5.1. При личном обращении заявителя (представителя заявителя).
5.2. Почтовым отправлением.
5.3. С использованием официальных сайтов органов, уполномоченных на рассмотрение жалоб, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
6. Жалоба должна содержать:
6.1. Наименование уполномоченного на рассмотрение жалобы органа либо должность и (или) фамилию, имя и отчество (при наличии) соответствующего должностного лица, которому направляется жалоба.
6.2. Наименование органа исполнительной власти города Москвы либо должность и (или) фамилию, имя, отчество (при наличии) должностного лица, государственного гражданского служащего, решения и (или) действия (бездействие) которых обжалуются.
6.3. Фамилию, имя, отчество (при наличии), сведения о месте жительства заявителя - физического лица, в том числе зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя, либо наименование, сведения о месте нахождения заявителя - юридического лица, а также номер (номера) контактного телефона, адрес (адреса) электронной почты (при наличии) и почтовый адрес, по которым должен быть направлен ответ заявителю.
6.4. Дату подачи и регистрационный номер запроса (заявления) на предоставление государственной услуги (за исключением случаев обжалования отказа в приеме запроса и его регистрации).
6.5. Сведения о решениях и (или) действиях (бездействии), являющихся предметом обжалования.
6.6. Доводы, на основании которых заявитель не согласен с обжалуемыми решениями и (или) действиями (бездействием). Заявителем могут быть представлены документы (при наличии), подтверждающие доводы заявителя, либо их копии.
6.7. Требования заявителя.
6.8. Перечень прилагаемых к жалобе документов (при наличии).
6.9. Дату составления жалобы.
7. Жалоба должна быть подписана заявителем (его представителем). В случае подачи жалобы при личном обращении заявитель (представитель заявителя) должен представить документ, удостоверяющий личность.
Полномочия представителя на подписание жалобы должны быть подтверждены доверенностью, оформленной в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Полномочия лица, действующего от имени организации без доверенности на основании закона, иных нормативных правовых актов и учредительных документов, подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение, а также учредительными документами организации.
Статус и полномочия законных представителей физического лица подтверждаются документами, предусмотренными федеральными законами.
8. Поступившая жалоба подлежит регистрации в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления.
9. Максимальный срок рассмотрения жалобы составляет 15 рабочих дней со дня ее регистрации. Срок рассмотрения жалобы составляет 5 рабочих дней со дня ее регистрации в случаях обжалования заявителем:
9.1. Отказа в приеме документов.
9.2. Отказа в исправлении опечаток и ошибок, допущенных в документах, выданных в результате предоставления государственной услуги.
9.3. Нарушения срока исправлений опечаток и ошибок.
10. По результатам рассмотрения жалобы принимается решение об удовлетворении жалобы (полностью или в части) либо об отказе в удовлетворении жалобы.
11. Решение должно содержать:
11.1. Наименование органа, рассмотревшего жалобу, должность, фамилию, имя, отчество (при наличии) должностного лица, принявшего решение по жалобе.
11.2. Реквизиты решения (номер, дату, место принятия).
11.3. Фамилию, имя, отчество (при наличии), сведения о месте жительства заявителя - физического лица, в том числе зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя, либо наименование, сведения о месте нахождения заявителя - юридического лица.
11.4. Фамилию, имя, отчество (при наличии), сведения о месте жительства представителя заявителя, подавшего жалобу от имени заявителя.
11.5. Способ подачи и дату регистрации жалобы, ее регистрационный номер.
11.6. Предмет жалобы (сведения об обжалуемых решениях, действиях, бездействии).
11.7. Установленные при рассмотрении жалобы обстоятельства и доказательства, их подтверждающие.
11.8. Правовые основания для принятия решения по жалобе со ссылкой на подлежащие применению нормативные правовые акты Российской Федерации и города Москвы.
11.9. Принятое по жалобе решение (вывод об удовлетворении жалобы или об отказе в ее удовлетворении).
11.10. Информацию о действиях, осуществляемых Департаментом в целях незамедлительного устранения выявленных нарушений при оказании государственной услуги,
а также извинения за доставленные неудобства и информацию о дальнейших действиях, которые необходимо совершить заявителю в целях получения государственной услуги (в случае удовлетворения жалобы) либо аргументированные разъяснения о причинах принятого решения (в случае отказа в удовлетворении жалобы).
11.11. Порядок обжалования решения.
11.12. Подпись уполномоченного должностного лица.
12. Решение оформляется в письменном виде с использованием официальных бланков.
13. К числу указываемых в решении мер по устранению выявленных нарушений в том числе относятся:
13.1. Отмена ранее принятых решений (полностью или в части).
13.2. Обеспечение приема и регистрации запроса, оформления и выдачи заявителю расписки (при уклонении или необоснованном отказе в приеме документов и их регистрации).
13.3. Обеспечение оформления и выдачи заявителю результата предоставления государственной услуги (при уклонении или необоснованном отказе в предоставлении государственной услуги).
13.4. Исправление опечаток и ошибок, допущенных в документах, выданных в результате предоставления государственной услуги.
13.5. Возврат заявителю денежных средств, взимание которых не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы.
14. Орган, уполномоченный на рассмотрение жалобы, отказывает в ее удовлетворении в случаях:
14.1. Признания обжалуемых решений и (или) действий (бездействия) законными, не нарушающими прав и свобод заявителя.
14.2. Подачи жалобы лицом, полномочия которого не подтверждены в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы.
14.3. Отсутствия у заявителя права на получение государственной услуги.
14.4. Наличия:
14.4.1. Вступившего в законную силу решения суда по жалобе заявителя с тождественными предметом и основаниями.
14.4.2. Решения по жалобе, принятого ранее в досудебном (внесудебном) порядке в отношении того же заявителя и по тому же предмету жалобы (за исключением случаев обжалования ранее принятых решений в вышестоящий орган).
15. Жалоба подлежит оставлению без ответа по существу в случаях:
15.1. Наличия в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностных лиц, а также членов их семей.
15.2. Если текст жалобы (его часть), фамилия, почтовый адрес и адрес электронной почты не поддаются прочтению.
15.3. Если в жалобе не указаны фамилия заявителя (представителя заявителя) или почтовый адрес и адрес электронной почты, по которым должен быть направлен ответ.
15.4. Если в орган, уполномоченный на рассмотрение жалобы, поступило ходатайство заявителя (представителя заявителя) об отзыве жалобы до вынесения решения по жалобе.
16. Решение об удовлетворении жалобы или об отказе в удовлетворении жалобы направляется заявителю (представителю заявителя) в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем его принятия, по почтовому адресу, указанному в жалобе. По желанию заявителя решение также направляется на указанный в жалобе адрес электронной почты (в форме электронного документа, подписанного электронной подписью уполномоченного должностного лица). В таком же порядке заявителю (представителю заявителя) направляется решение по жалобе, в которой для ответа указан только адрес электронной почты, а почтовый адрес отсутствует или не поддается прочтению.
17. В случае оставления жалобы без ответа по существу заявителю (его представителю) направляется в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем регистрации жалобы, письменное мотивированное уведомление с указанием оснований (за исключением случаев, когда в жалобе не указаны почтовый адрес и адрес электронной почты для ответа или они не поддаются прочтению). Уведомление направляется в порядке, установленном для направления решения по жалобе.
18. Жалоба, поданная с нарушением правил о компетенции, установленных пунктом 5.4 настоящего Регламента, направляется в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем ее регистрации, в орган, уполномоченный на рассмотрение жалобы, с одновременным письменным уведомлением заявителя (его представителя) о переадресации жалобы (за исключением случаев, когда в жалобе не указаны почтовый адрес и адрес электронной почты для ответа или они не поддаются прочтению). Уведомление направляется в порядке, установленном для направления решения по жалобе.
19. Подача жалобы в досудебном (внесудебном) порядке не исключает права заявителя (представителя заявителя) на одновременную или последующую подачу жалобы в суд.
20. Информирование заявителей о судебном и досудебном (внесудебном) порядке обжалования решений и (или) действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственной услуги, должно осуществляться путем:
20.1. Размещения соответствующей информации на Портале государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы и стендах в местах предоставления государственной услуги.
20.2. Консультирования заявителей, в том числе по телефону, электронной почте, при личном приеме.
21. В случае установления в ходе или по результатам рассмотрения жалобы признаков состава административного правонарушения или преступления должностное лицо, наделенное полномочиями по рассмотрению жалобы, незамедлительно направляет имеющиеся материалы в органы прокуратуры.
2. Прекращение или приостановление действия одного или нескольких документов, необходимых для предоставления государственной услуги.
3. Заявителем представлен неполный комплект документов, подлежащих обязательному представлению заявителем.
4. Представленные документы содержат недостоверные и (или) противоречивые сведения.
5. Заявление подписано и (или) подано неуполномоченным на то лицом.
6. Обращение за предоставлением государственной услуги лица, не являющегося получателем государственной услуги в соответствии с Регламентом предоставления услуги.
7. Обращение заявителя за государственной услугой, предоставление которой не осуществляется Департаментом либо осуществляется в соответствии с иными административными регламентами предоставления государственных услуг.
Основания для отказа в предоставлении услуги
1. Основания для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, в случае, если они выявлены после приема заявления и иных документов, необходимых для предоставления государственной услуги.
2. Виды работ, указанные в заявлении о выдаче разрешения, не соответствуют ранее согласованной проектной документации по сохранению объекта культурного наследия.
3. Приостановление деятельности (ликвидация) юридического лица - заявителя.
4. Отсутствие у заявителя лицензии на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия либо виды работ, указанные в заявлении о выдаче Разрешения, отсутствуют в лицензии заявителя на право осуществлять такие работы.
5. Несоответствие документов требованиям статей 5.1, 36, 40, 41, 42, 45, 47.2, 47.3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Для сохранности объектов культурного наследия необходима усовершенствованная политика и законодательство, которое на данный момент не всегда может вовремя спасти объекты от постороннего вмешательства и наказать виновного. Основной Федеральный закон от 25.06.2002 №73-ФЗ, который должен обеспечивать безопасность объектам и популяризировать их показывает многие бреши, через которые и пробираются нечестные на руку предприниматели. Основные принципы охраны культурного наследия сложились ещё в 60-е годы, однако после значительных изменений в экономике и социуме в Российской Федерации повлекли за собой изменения и в этой части политики. Закон 2002 года выявил множество понятий, ранее неопределенных, несколько раз дополнялся уже в более поздние годы, в том числе ужесточались наказания за нарушения, однако волну вандализма это не пресекло. Одной из таких проблем является отсутствие действенного списка объектов с учётом их текущего состояния. К тому времени, как государство или органы местного управления обращают внимание на тот или иной объект, он может уже находится в стадии крайнего запустения без возможности восстановления с сохранением историко-культурной ценности. Этого можно было бы избежать также при совершенствовании межведомственной координации. Основной задачей политики должно стать сохранение данного историко-культурного потенциала как невосполнимой части культуры и традиций государства.
На сегодняшний день существует несколько крупных организаций общественного контроля, помогающих сохранить культурное наследие. К сожалению, не обладая какими-либо властными полномочиями, они не в силах сами предпринимать кардинальные меры, однако их вмешательство зачастую приводит к положительным результатам. Согласно закону №73-ФЗ общественные и религиозные организации могут оказывать содействие местным органам в вопросах сохранения и популяризации объектов культурного наследия. Так, например, самым большим и ярким примером служит Всероссийская общественная организация «Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры» (ВООПиК), созданная ещё в 1966 году. Организация имеет отделения в разных городах России, объединяет не только профессиональных архитекторов и искусствоведов, но и тех, кому не безразлична судьба культуры. Сегодня организация участвует в работе экспертно-консультативных советов городов, жертвует средства на сохранение объектов культурного наследия и следит за непосредственным состоянием памятников.
В Санкт-Петербурге охраной памятников архитектуры занимается движение «Живой город», созданное в 2006 году. Основным направлением деятельности является сохранение исторического облика города путём публикации материалов в средствах массовой информации, проведения митингов и пикетов, сбора подписей и отправки писем в международные организации и органы власти. Также движение устраивает выставки и мероприятия для популяризации культурного наследия и ведёт реестр утраченных или находящихся в аварийном состоянии памятников на территории Санкт-Петербурга. Например, данной организации в 2007 году удалось собрать около 11 тысяч подписей против строительства небоскрёба Охта-центр, так как его постройка предполагалась в историческом месте, нарушающем ландшафт города.
Правительство Новгородской области раньше имело отделение управления государственной охраны культурного наследия при местном департаменте культуры и туризма, которое в 2014 году отделилось в самостоятельную организацию. Комитет государственной охраны культурного наследия Новгородской области производит учет объектов культурного наследия, контролирует градостроительные регламенты, осуществляет контроль над состоянием объектов и многое другое. На сайте комитета можно написать обращение или задать вопрос председателю, который будет рассмотрен в кратчайшие сроки.
Сегодня всё ещё не утихают споры о положительных и отрицательных сторонах приватизации памятников культуры. В 2004 в Санкт-Петербурге и 2008 году в Москве началась программа приватизации, которая позволяет частным лицам купить памятники архитектуры. Обязательное условие - сохранение историко-культурного облика, реставрация и охрана объекта. В собственность можно получить любое здание, которое государство выставляет на продажу, кроме религиозных построек - они передаются в собственность религиозным общинам. Однако желающих приобрести памятник архитектуры не так много - большие затраты на восстановление и поддержание объектов, а также некоторые ограничения на дальнейшее использование отпугивают инвесторов. С января 2012 года в Москве, например, запустили программу «Рубль за метр», где инвестор может купить дом на 49 лет по цене 1 квадратный метр за 1 рубль в год при условии реставрации ветхого здания.
Согласно данным администрации Санкт-Петербурга, ведутся активные работы по сохранению объектов культурного наследия. За 2014 было выдано 537 разрешений на реставрацию памятников, включено 65 объектов в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, подготовлены распоряжения по охране 722 объектов культуры. Санкт-Петербург следит за соблюдением границ и режимами использования исторической территории, а также за сохранением исторического центра города. Трудности обуславливает быстрый износ зданий в ходе высокой туристической активности - здание Эрмитажа, которое реставрировали к его 250-летию, уже идёт трещинами, и имеются сколы верхнего слоя штукатурки. Многие памятники всё ещё находятся в упадочном состоянии, однако действия, осуществляемые властями и активистами Санкт-Петербурга, дают надежду на лучшее. Уже за первый квартал 2015 года на поддержание объектов культурного наследия были выделены большие средства:
Реставрационные работы, проведенные на территории Новгородского Кремля в преддверии юбилея города, покрыли значительную площадь культурного объекта. Средства, направленные на ремонт кремля, пошли на восстановление стен, потолков залов, церкви Власия и других. Однако при осуществлении данных работ, не смотря на сохранение исторической планировки, внешний вид был значительно утерян - старые кирпичи, заменяясь новыми, совершенно не соответствовали ни цветовой гамме, ни фактуре. Деревянное зодчество, при этом, сохраняется в первозданном виде. Информационный портал культуры Новгородской области комментирует это следующем образом: «Радует тот факт, что в последнее время в области реставрационные работы на памятниках истории и культуры идут постоянно. Для их проведения привлекаются средства бюджетов всех уровней и внебюджетные источники, в том числе благотворительные взносы». Официальные заявления зачастую расходятся с новостными, так Информационное агентство Великого Новгорода характеризует каждый десятый памятник культуры как находящийся в неудовлетворительном состоянии.
И всё-таки стоит отметить, что на сегодняшний день приоритетными направлениями охраны культурного наследия являются:
Вышло в свет приложение к журналу «Приход» на компакт-диске «Обустройство, сохранение и строительство храма. Архитектурные, строительные и инженерные решения».
Компакт-диск включает статейные и иллюстративные материалы, посвященные обустройству, сохранению, восстановлению и строительству новых храмов. Материалы предназначены для настоятелей и членов приходов, в круг обязанностей которых входят эти вопросы.
Автором большинства статей и составителем данного издания является архитектор М.Ю. Кеслер, под руководством которого Архитектурно-художественным проектно-реставрационным центром Московского Патриархата АХЦ «Арххрам» разработан Свод правил «Здания, сооружения и комплексы православных храмов» (СП 31-103-99).
Многие материалы были опубликованы автором на страницах журнала «Приход» и в настоящее время уже стали труднодоступными. В диск также вошли другие статьи, взятые из иных открытых источников и более полно раскрывающие круг обсуждаемых вопросов, в том числе духовные основы и традиции православного храмостроительства. Для желающих получить подробные сведения по рассматриваемым вопросам приводится список рекомендуемой литературы и интернет-ресурсов.
Богатый иллюстративный материал поможет пользователям диска найти примеры архитектурных решений, элементов обустройства и благоукрашения храмов и часовен. Для подбора готового проекта прилагаются каталожные листы с указанием авторов, к которым можно обратиться для использования проекта.
Полная информация о диске приведена на сайте журнала «Приход» www.vestnik.prihod.ru .
Законодательство в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в ст. 3 говорит об объектах культурного наследия, которые являются недвижимым имуществом особого рода и с особым правовым режимом.
Согласно указанной статье к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, в т.ч. религиозного назначения, относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, эстетики, социальной культуры и являющиеся источниками информации о развитии культуры.
Объекты культурного наследия религиозного назначения в соответствии с указанным законом подразделяются на следующие виды:
Объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения:
Таким образом, под памятниками истории и культуры понимаются только объекты недвижимого имущества.
Однако многие из зданий и сооружений находятся в разрушенном состоянии, и их трудно назвать памятниками истории и культуры. Возникает вопрос, относятся ли разрушенные здания к памятникам культуры и какой процент разрушения необходим для того, чтобы констатировать их полное физическое уничтожение. Представляется, что этот вопрос должен быть решен в законодательстве более четко.
Объекты, признаваемые памятниками истории и культуры, подчиняются особому правовому режиму и находятся под особой правовой охраной. Для того чтобы тот или иной объект получил особую правовую охрану, необходимо чтобы он был признан таковым в установленном законом порядке. При этом следует иметь в виду, что каких либо объективных признаков для признания их таковыми не существует. Каждый раз этот вопрос решается в индивидуальном порядке на основании заключения специалистов.
Памятники истории и культуры могут находиться в собственности любого субъекта гражданских прав, однако большая часть памятников истории и культуры находится в федеральной государственной собственности. О невозможности государства предоставить адекватную охрану памятникам культуры свидетельствует тот факт, что за последние десять лет Россия по данным Министерства культуры утратила 346 памятников федерального значения.
В связи с этим давно ставился вопрос о необходимости передачи памятников культуры из федеральной собственности в собственность других субъектов гражданского права.
Особый режим был установлен для объектов культурного наследия религиозного назначения. Так, согласно п. 2 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия объекты культурного наследия религиозного назначения могут передаваться в собственность только религиозным организациям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
3 декабря 2010 г. вступил в действие Закон «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности». Каким образом религиозные организации будут осуществлять должную сохранность передаваемых государством церковных ценностей — вопрос, который волнует не только музейных работников, но и сами церковные организации.
Забота о сохранении культурного наследия должна быть осознана как задача всей Церкви.
Государственная система охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
Под государственной охраной объектов культурного наследия в Федеральном законе № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с Федеральным законом.
В соответствии со ст. 8 указанного закона религиозные объединения вправе оказывать содействие федеральному органу исполнительной власти, специально уполномоченному в области государственной охраны объектов культурного наследия, в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Контроль за сохранностью объектов культурного наследия осуществляет образованная в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 301 Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, которая является федеральным органом исполнительной власти. Она находится в ведении Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Согласно п. 5.1.3 указанного постановления она осуществляет государственный контроль за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Источниками финансирования мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия являются:
На заседании рабочей группы при Президенте РФ по вопросам восстановления объектов культурного наследия религиозного назначения, прошедшем 17.06.2011 в Кремле, Патриарх Кирилл рассказал о проблеме финансирования реставрации разрушенных святынь России. В рамках федеральной целевой программы «Культура России (2006-2011 годы)» выделяется 1,2-1,4 млрд. руб. в год на более чем тысячу только религиозных объектов, которые необходимо восстанавливать. В реальности на восстановление церквей и монастырей необходимо около 100 млрд. руб. Патриарх Кирилл подчеркнул, что никто не просит выделить такие деньги в ближайшее время, «нужно соотносить финансирование с реальными потребностями», однако если уровень вложений останется таким же, то пока будут восстанавливаться одни памятники, многие другие будут окончательно утрачены. Находящиеся в руинах храмы просто не смогут дождаться своей очереди — примеры можно найти в Ярославской и даже Московской областях.
«Что касается сохранения нашего культурного наследия, то это, конечно, в первую очередь забота государства, хотя не следует снимать ответственность и с Церкви, и с соответствующих институтов гражданского общества», — подчеркнул Предстоятель на заседании в Кремле.
Чтобы сделать программу «Культура России» эффективнее, Патриарх предложил сократить перечень заявок и сконцентрироваться на тех объектах, которые уже начали реставрировать. «Нам лучше довести до конца то, что мы начали, чем брать новые объекты и таким образом подвергать риску всю программу», — подчеркнул он.
Патриарх также не исключил возможности выделения других приоритетов при выборе храмов, требующих реставрации. Например, можно больше внимания уделять восстановлению храмов, история которых привязана к историческим именам, датам, событиям, предложил Патриарх. Также разумно восстанавливать памятники, ставшие центрами паломничества и туризма.
В Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия.
Реестр представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра.
Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.
В соответствии с законом реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном Федеральным законом.
В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» разработан Свод реставрационных правил (СРП, 2007), включающий рекомендации по всем видам научно-исследовательских, изыскательских, проектных и производственных работ, направленных на исследование и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства.
Свод реставрационных правил отвечает требованиям Распоряжений Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультуры).
Однако наличие подобного документа не дает гарантии профессионального подхода к реставрации культурного наследия. Защитить памятники России от… реставраторов. Такой призыв прозвучал на пресс-конференции, которую провели в Москве ведущие специалисты отечественной реставрационной отрасли. И это не парадокс. Пока государство доверяет восстановление шедевров архитектуры и искусства непрофессионалам — культурное наследие страны находится под угрозой. Причина — в несовершенстве законодательства. Согласно федеральному закону № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», принятому в 2005 г., должен проводиться конкурс среди реставрационных фирм. Выиграть его могут все, у кого есть лицензия, получить которую не так сложно. В результате один и тот же объект реставрируют совершенно разные организации. Есть фирмы, которые специализируются на выигрывании конкурсов и потом продают субподряд исполнителям. Если раньше проблема была в том, что на реставрацию не было денег, и памятники разрушались от времени, то теперь деньги есть, но каждый год достаются разным фирмам. Шедевры древнерусской архитектуры гибнут от слишком частой смены «опекунов», которые ради лакомого кусочка уменьшают сроки работ, занижают цены.
Работкевич А.В., Начальник отдела (инспекции) охраны объектов культурного наследия Федеральной службы РФ по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия
1. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации
Объекты культурного наследия и их основные особенности
Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) представляют собой «объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры».
Конституция Российской Федерации определяет обязанность каждого заботиться о сохранении культурного наследия народов Российской Федерации и дает право каждому на доступ к культурным ценностям, связанным с объектами культурного наследия.
Межведомственный характер отношений, связанных с объектами культурного наследия
Отношения в области государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия регулируются Конституцией РФ, документами международного права в области культурного наследия, Основами законодательства РФ о культуре, Федеральным законом от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - ФЗ-73) и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.
Прочие отношения в области объектов культурного наследия регулируются гражданским законодательством, земельным законодательством, законодательством о градостроительной и архитектурной деятельности, охране окружающей среды, административной и уголовной ответственности и иными разделами законодательства с учетом положений ФЗ-73.
1.3. Основные характеристики объектов культурного наследия
В соответствии с ФЗ-73:
1) к объектам культурного наследия могут быть отнесены здания, сооружения, мемориальные квартиры, захоронения, произведения монументального искусства, объекты археологического наследия, группы вышеперечисленных объектов, а также места бытования народных художественных промыслов, центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки, памятные места, культурные и природные ландшафты, культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок, места совершения религиозных обрядов;
2) установлены виды объектов культурного наследия - памятники, ансамбли и достопримечательные места;
3) объекты культурного наследия подразделяются на категории историко-культурного значения: федеральную, региональную и местную (муниципальную);
4) отдельный объект культурного наследия может представлять ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры;
5) вне зависимости от категории историко-культурного значения объекты культурного наследия могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом;
6) объекты культурного наследия могут использоваться в административных, жилых, социально-культурных, общественно-политических, культовых, производственных и иных целях, если это не противоречит установленным требованиям обеспечения их сохранности;
7) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия относятся в установленном порядке к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством и ФЗ-73;
8) источниками финансирования мероприятий по государственной охране, сохранению и популяризации объектов культурного наследия являются федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, внебюджетные поступления;
9) предусмотрено предоставление льгот и компенсаций пользователям и собственникам объектов культурного наследия, вложивших свои средства в работы по сохранению объектов культурного наследия;
10) предусмотрен контроль за состоянием объектов культурного наследия.
2. Государственная охрана объектов культурного наследия
Основные функции государственной охраны объектов культурного наследия
В соответствии с Конституцией РФ охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
ФЗ-73 к мероприятиям по государственной охране объектов культурного наследия отнесены:
1) государственный контроль за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов культурного наследия;
2) государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со ст. 3 ФЗ-73, формирование и ведение реестра;
3) проведение историко-культурной экспертизы;
4) установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия;
5) согласование в случаях и порядке, установленных ФЗ-73, проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления об отводе земель и изменении их правового режима;
6) контроль за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия в соответствии с требованиями ФЗ-73;
7) разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия;
8) выдача в случаях, установленных ФЗ-73, разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;
9) согласование в случаях и порядке, установленных ФЗ-73, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ;
10) выдача в случаях, установленных ФЗ-73, разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия;
11) установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования;
12) установка на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений;
13) контроль за состоянием объектов культурного наследия;
14) иные мероприятия, проведение которых отнесено ФЗ-73 и законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.
В настоящее время в соответствии с п. 1, 3 и 4 ст. 63 ФЗ-73 до регистрации объекта культурного наследия в Реестре действуют правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры, утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865 и ст. 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», согласно которым реализация соответствующих полномочий по охране и использованию памятников истории и культуры осуществляется государственными органами охраны памятников истории и культуры вне зависимости от их категории историко-культурного значения.
Вышеупомянутые правила обеспечивают непрерывность и преемственность осуществления функций по государственной охране объектов культурного наследия в переходный период действия ФЗ-73.
Федеральным законодательством предусматривается возможность передачи федеральных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия соответствующим региональным органам охраны объектов культурного наследия.
Основными условиями такой передачи целесообразно считать:
1) наличие самостоятельного органа исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия;
2) согласование Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране объектов культурного наследия назначения на должность и отстранения от должности руководителя соответствующего регионального органа охраны объектов культурного наследия, а также вопросов реорганизации (ликвидации) данного органа;
3) наличия квалифицированных специалистов в соответствующем региональном органе охраны объектов культурного наследия;
4) контроль за реализацией переданных полномочий со стороны федерального органа охраны объектов культурного наследия.
Особенности переходного периода реализации Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» до 2010 г.
В целях приведения отношений в сфере культурного наследия народов Российской Федерации в соответствие с ФЗ-73, указанным законом определен переходный период до 2010 г.
В течение переходного периода необходимо реализовать следующие мероприятия:
1) разработать и утвердить нормативные правовые акты, издание которых отнесено ФЗ-73 к полномочиям Правительства РФ, и законы соответствующих субъектов РФ в области культурного наследия;
2) принять федеральный закон, разграничивающий объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность;
3) зарегистрировать в едином государственном реестре объектов культурного наследия объекты культурного наследия, включенные в указанный реестр в соответствии со ст. 64 ФЗ-73;
4) зарегистрировать в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним требования к сохранению объектов культурного наследия, изложенные в охранно-арендных договорах, охранных договорах и охранных обязательствах;
5) переоформить договоры аренды объектов культурного наследия и договоры безвозмездного пользования объектами культурного наследия, находящимися в государственной собственности, с участием органов охраны объектов культурного наследия;
6) обеспечить соблюдение порядка согласования градостроительной и научно-проектной документации и порядка согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленного ст. 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры»;
7) при разработке положения об исторических поселениях определить порядок разработки и утверждения комплексных (объединенных) зон охраны объектов культурного наследия на территориях, в границах которых расположены объекты культурного наследия различных категорий историко-культурного значения.
Система государственной охраны объектов культурного наследия
Эффективность реализации мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия в значительной степени зависит от организации системы государственной охраны в Российской Федерации.
В период действия Закона РСФСР от 15.12.78 «Об охране и использовании памятников истории и культуры» система государственной охраны включала в себя Минкультуры России и местные государственные органы охраны памятников истории и культуры в лице органов культуры или иных государственных органов.
В соответствии с Указами Президента РФ от 09.03.04 № 314 и от 20.05.04 № 649 в сфере охраны культурного наследия образованы Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (Минкультуры России), Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультура) и Федеральное агентство по культуре и кинематографии (Роскультура).
К полномочиям Минкультуры России отнесено осуществление государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия.
К полномочиям Роскультуры отнесены ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия и организация проведения государственной историко-культурной экспертизы в отношении объектов культурного наследия.
К полномочиям Росохранкультуры отнесены остальные функции федерального органа охраны объектов культурного наследия, определенные ФЗ-73.
С позиций практической реализации функций государственной охраны объектов культурного наследия разделение указанных полномочий между Росохранкультурой и Роскультурой нецелесообразно, т.к. в соответствии со ст. 33 ФЗ-73 государственная охрана представляет собой единый процесс, государственный учет является ее основой, а проведение государственной историко-культурной экспертизы - основанием для принятия решений, входящих в компетенцию Росохранкультуры. Разделение же полномочий между Федеральными службами и Федеральными агентствами основано на принципе отделения контрольно-надзорных функций от функций по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.
Ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия и проведение государственной историко-культурной экспертизы не могут рассматриваться как деятельность по оказанию платных услуг, поскольку:
1) состав работ по ведению Реестра, установленный ст. 20 ФЗ-73 не содержит мероприятий по использованию информации, содержащейся в Реестре, а направлен исключительно на регистрацию, документационное и информационное обеспечение и мониторинг данных Реестра;
2) Росохранкультура не может выдавать задания, разрешения, предписания и согласовывать документацию, связанную с объектами культурного наследия, не имея возможности оперативно организовать проведение необходимой историко-культурной экспертизы;
3) проведение государственной историко-культурной экспертизы является научно-исследовательской некоммерческой деятельностью, в результате которой доход не образуется, а все полученные от заказчика экспертизы средства направляются исключительно на организацию и проведение историко-культурной экспертизы.
Учитывая изложенное, целесообразно объединить функции по государственной охране объектов культурного наследия, как не связанные с нормативно-правовым регулированием и управлением государственным имуществом в Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия.
Организация деятельности государственных органов охраны объектов культурного наследия в субъектах РФ в настоящее время требует совершенствования.
В соответствии с Законом РСФСР от 15.12.78 «Об охране и использовании памятников истории и культуры» значительное количество полномочий по охране и использованию памятников (ведение государственного учета, осуществление экспертизы, заключение охранно-арендных договоров, охранных договоров и охранных обязательств; согласование документации, выдача заданий, разрешений и предписаний) было возложено на местные государственные органы охраны памятников.
Минкультуры РСФСР в установленных случаях осуществляло согласование указанных документов, а также обеспечивало государственный контроль за соблюдением законодательства в области охраны и использования памятников в рамках своей компетенции.
Изменение социально-экономических условий в 1990-х гг., принятие Конституции РФ, вступление в силу Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и иных нормативных актов Российской Федерации привело к противоречиям действовавшего Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» новому законодательству.
Основное противоречие заключалось в несоответствии полномочий государственных органов охраны памятников истории и культуры в субъектах РФ, определенных вышеупомянутым законом РСФСР, и допустимыми организационно-правовыми формами их существования, установленными вновь принятыми федеральными законами.
Например, во многих регионах практическая деятельность по государственной охране памятников истории и культуры осуществлялась научно-производственными центрами по охране и использованию памятников истории и культуры при министерствах культуры автономных республик, главных управлениях и управлениях культуры крайисполкомов и облисполкомов, образованными в соответствии с приказом Министерства культуры РСФСР от 26.01.90 № 33 «О реорганизации структуры управления делом охраны памятников истории и культуры».
Отсутствие в правоустанавливающих документах научно-производственных центров указаний на их организационно-правовую форму, их фактический статус учреждений культуры стали препятствием для выполнения данными органами охраны памятников функций государственного контроля и надзора. В то же время в региональных органах управления культуры, как правило, являющихся учредителями указанных центров, количество специалистов, уполномоченных заниматься вопросами охраны объектов культурного наследия и осуществлять контрольно-надзорные функции, либо минимально (1-5 человек), либо они вовсе отсутствуют.
Тем не менее, в 60 субъектах РФ указанные специализированные организации продолжают функционировать, осуществляя полномочия государственных органов охраны объектов культурного наследия в форме государственных учреждений или государственных унитарных предприятий.
ФЗ-73 предусмотрено, что полномочия соответствующего регионального органа охраны объектов культурного наследия должны осуществляться уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ.
Деятельность государственных органов охраны объектов культурного наследия по организации проведения государственной историко-культурной экспертизы
В соответствии с ФЗ-73 историко-культурная экспертиза проводится в отношении:
1) объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со ст. 3 ФЗ-73, выявленных в процессе исследовательских и иных работ;
2) земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению, в том числе в ходе строительной, землеустроительной, мелиоративной и иной деятельности;
3) документов, обосновывающих включение объекта в Реестр, исключение объекта из Реестра, изменение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия, отнесение объекта культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, отнесение объекта культурного наследия к объектам всемирного культурного наследия, отнесение объекта культурного наследия к историко-культурным заповедникам;
4) проектов зон охраны объекта культурного наследия, проектов землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия;
5) градостроительной, проектной документации, градостроительных регламентов в случаях, установленных ФЗ-73;
6) документов, в том числе проектных, обосновывающих проведение работ по сохранению объекта культурного наследия с целью обеспечения его сохранности и использования в современных условиях и проведение работ по воссозданию утраченного объекта культурного наследия;
7) документов, обосновывающих проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия.
Государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия
Государственный контроль осуществляется федеральным органом охраны объектов культурного наследия и соответствующими региональными органами охраны объектов культурного наследия в пределах их компетенции. Государственный контроль реализуется путем:
1) контроля за соблюдением законодательства в области объектов культурного наследия в части обеспечения выполнения физическими и юридическими лицами требований государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия;
2) контроля за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, проектированием и проведением работ по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;
3) контроля за состоянием объектов культурного наследия.
Особую остроту приобрел вопрос регулирования градостроительной деятельности в исторических поселениях, требующий взаимодействия с Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а также с Министерством регионального развития.
Более 480 городов и населенных пунктов России были включены в 1990 г. в Список исторических населенных мест совместным решением коллегий Минкультуры РСФСР и Госстроя РСФСР и президиума Центрального Совета Всероссийского общества охраны памятников природы и культуры (ВООПИК).
Невозможность регламентации строительной деятельности в исторической городской застройке в то время была обусловлена отсутствием законодательного оформления статуса населенных мест, имеющих сохранившуюся историческую среду.
В 2001 г. Правительством РФ в рамках Федеральной целевой программы «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов» (2002-10 гг.) был уточнен перечень исторических поселений.
Правовое определение термин «историческое поселение» получил в ФЗ-73, в котором присутствует понятие «предмет охраны исторического поселения». В историческом поселении государственной охране как предмет охраны подлежат все ценные градоформирующие объекты: планировочная структура, характер застройки, ландшафт, археологический строй, облик зданий и сооружений, различные функции, приобретенные в процессе развития.
Однако реализация положений ФЗ-73 в части, касающейся исторических поселений, будет возможна лишь в случае установления особого порядка регулирования градостроительной деятельности в данных поселениях и корректировки перечня таких поселений нормативным актом Правительства РФ.
Изменение категорий земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия и их территории, на категорию земель историко-культурного назначения возможно после установления общего порядка изменения категории земель в Российской Федерации.
В настоящее время при принятии решения о включении объекта в Реестр (регистрации в Реестре объекта культурного наследия, включенного в Реестр в соответствии со ст. 64 ФЗ-73) утверждаются границы его территории, в пределах которых земельные участки должны быть отнесены к категории земель историко-культурного значения.
Отсутствие порядка отнесения земельных участков к категории земель историко-культурного назначения не позволяет в настоящее время в должной мере обеспечивать сохранность объектов культурного наследия с использованием инструментов земельного законодательства.
Одним из решений данной проблемы может быть утверждение Правительством РФ Положения о порядке отнесения земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия к землям историко-культурного назначения и внесения их в Земельный кадастр РФ, для принятия которого требуется совместная работа с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости по определению порядка осуществления данной деятельности.
3. Охранение объектов культурного наследия
Проблемы сохранения объектов культурного наследия
Требования ФЗ-73 о необходимости проведения по объектам культурного наследия ремонтно-реставрационных работ и привлечения для их выполнения специалистов-реставраторов зачастую игнорируются заказчиками работ по памятникам, что приводит к подмене ремонтно-реставрационных работ работами по реконструкции объектов культурного наследия.
Серьезной проблемой в настоящее время является прочно утвердившаяся в строительной практике тенденция к уничтожению подлинных памятников и созданию вместо них более или менее точных копий из современных строительных материалов, что отмечалось в докладе Правительству РФ «Архитектура России. Состояние и перспективы развития», подготовленном Российской академией архитектуры и строительных наук в 2002 г.
Данная тенденция противоречит международному праву (Венецианская хартия) и ст. 47 ФЗ-73, в которой воссоздание объектов культурного наследия осуществляется в исключительных случаях при особой значимости объекта, а работы по воссозданию утраченных объектов культурного наследия осуществляются с использованием технологий сохранения объектов культурного наследия. Эта норма не предусматривает снос существующих объектов культурного наследия.
Сведения о состоянии значительной части объектов культурного наследия в Российской Федерации позволяют оценить сложившуюся ситуацию в этой области как критическую. В таких условиях существует реальная опасность, что в ближайшее время могут быть безвозвратно утрачены многие историко-культурные ценности России.
При сокращении средств федерального бюджета, выделяемых на сохранение объектов культурного наследия, в некоторой степени увеличилась доля иных источников финансирования - регионального и местного бюджетов, собственных средств инвесторов (собственников или пользователей), Русской Православной церкви и иных конфессий.
Точные количественные данные об объемах этих инвестиций в настоящее время получить не представляется возможным.
Однако при некотором росте финансирования во многих случаях инвесторы привлекают к выполнению работ неквалифицированные кадры, реставрация ведется с грубейшими нарушениями методических и технологических норм, зачастую без согласованной в установленном порядке проектной документации и в отсутствие аттестованных реставраторов-профессионалов или вопреки их рекомендациям.
Такие незаконные действия должны пресекаться всеми возможными законными способами.
Особого внимания заслуживает состояние сметно-нормативной базы в области реставрационно-восстановительных работ.
Производство реставрационно-восстановительных работ на объектах культурного наследия с 01.01.05 должно осуществляться в соответствии с «Федеральными сметными нормами» (ФСН-2001) и «Территориальными единичными расценками» (ТЕР-2001).
4. Использование объектов культурного наследия
Особенности аренды объектов культурного наследия и безвозмездного пользования объектами культурного наследия
Согласно постановлению Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865 «Об утверждении положения об охране и использовании памятников истории и культуры», действующему в настоящее время в рамках переходных положений ФЗ-73, недвижимые памятники истории и культуры, находящиеся в государственной собственности, передавались в установленном порядке на баланс местных государственных органов охраны памятников (в настоящее время - соответствующие региональные органы охраны объектов культурного наследия) для предоставления в пользование физическим и юридическим лицам.
Порядок и условия использования каждого памятника, находящегося в государственной собственности и предоставляемого в пользование на праве аренды или безвозмездного пользования, определялся соответствующим охранным документом: охранно-арендным договором на пользование недвижимым памятником истории и культуры (далее - охранно-арендный договор), охранным договором на передачу состоящего под охраной государства недвижимого памятника истории и культуры (далее - охранный договор) или охранным обязательством по недвижимому памятнику истории и культуры.
Охранно-арендный договор заключался между физическим или юридическим лицом, которому предоставляется в пользование объект культурного наследия, и соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия, на балансе которого состоит этот объект. За использование памятников на основании охранно-арендного договора взимается арендная плата, которая поступает на специальный счет и расходуется им исключительно на мероприятия по обеспечению сохранности объектов культурного наследия.
Охранный договор заключается между религиозной организацией, в пользование которой предоставляется объект культурного наследия для совершения в нем религиозных обрядов, и соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия, на балансе которого состоит этот объект. За пользование памятниками культового назначения для совершения в них культовых обрядов арендная плата не взимается. При использовании религиозными организациями объектов культурного наследия, их отдельных помещений, а также связанных с ними территорий и сооружений в хозяйственных или иных целях заключаются охранно-арендные договоры на общих основаниях.
Охранное обязательство по недвижимому памятнику истории и культуры выдается соответствующему региональному органу охраны объектов культурного наследия:
1) физическим или юридическим лицом, использующим объект культурного наследия для жилых, научных, культурно-просветительных, туристских и иных целей;
2) физическим или юридическим лицом, в пользование которому предоставлен находящийся в государственной собственности земельный участок с расположенными на нем объектами культурного наследия, за исключением объектов, используемых на основе охранно-арендных или охранных договоров;
3) физическим или юридическим лицом, право собственности которого на объект культурного наследия возникло до вступления в силу Федерального закона от 21.12.01 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Федеральный закон от 21.12.01 № 178-ФЗ),
Для объектов культурного наследия, отчужденных из государственной собственности в соответствии с Федеральным законом от 21.12.01 № 178-ФЗ, оформляется охранное обязательство при приватизации объекта культурного наследия, условия которого определяются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.12.02 № 894 «О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия»:
В настоящее время приватизация объектов культурного наследия федерального значения приостановлена в соответствии с п. 2 ст. 63 ФЗ-73 до принятия федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.
В соответствии с переходными положениями ФЗ-73 до регистрации в установленном порядке объекта культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации применяются охранно-арендные договоры, охранные договоры и охранные обязательства по недвижимому памятнику истории и культуры, установленные постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865.
После указанной регистрации предоставление объектов культурного наследия в пользование должно осуществляться в соответствии со ст. 55 и 56 ФЗ-73 путем заключения от имени соответствующего собственника договора аренды объекта культурного наследия либо договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия, содержащего сведения об особенностях, составляющих предмет охраны объекта, а также установленные требования к сохранению объекта культурного наследия.
Отсутствие законодательно определенного собственника объекта культурного наследия во многих случаях приведет к правовой неопределенности, кто именно уполномочен заключать договор аренды объекта культурного наследия или договор безвозмездного пользования объектом культурного наследия.
Таким образом, регистрация объекта культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации формально является основанием для прекращения действия действующих охранно-арендных и охранных договоров и в условиях неопределенности собственника объекта культурного наследия может создать правовую неопределенность в правомочности заключения договоров аренды объектов культурного наследия и договоров безвозмездного пользования объектами культурного наследия.
Основные ограничения использования объектов культурного наследия
В соответствии с ФЗ-73 объект культурного наследия используется с обязательным соблюдением следующих требований:
1) обеспечения неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для его включения в Реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанных в его паспорте;
2) согласования в порядке, установленном п. 4 ст. 35 ФЗ-73, осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или участке водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия;
3) обеспечения режима содержания земель историко-культурного назначения;
4) обеспечения доступа к объекту культурного наследия, условия которого устанавливаются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.
Ограничения использования объекта культурного наследия включаются в паспорт объекта культурного наследия, который выдается его собственнику и является одним из обязательных документов для государственной регистрации прав и ограничений (обременений), связанных с объектом культурного наследия.
При государственной регистрации прав аренды или безвозмездного пользования, возникающих на основании охранно-арендного договора, охранного договора, охранного обязательства на недвижимый памятник истории и культуры, договора аренды объекта культурного наследия, договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия, охранного обязательства при приватизации объекта культурного наследия, содержащих необходимые сведения для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, осуществляется государственная регистрация ограничений (обременений), связанных с объектом культурного наследия.
Условия эффективного использования объектов культурного наследия
Общее количество объектов культурного наследия, включенных в настоящее время в государственные списки недвижимых памятников истории и культуры, составляет около 90 тыс. объектов (без уточнения их объектного и имущественного состава).
Для осуществления процедуры регистрации объекта культурного наследия в Реестре необходимо проведение государственной историко-культурной экспертизы, обосновывающей включение данных объектов в Реестр.
Указанная процедура требует значительных финансовых вложений. Общий объем средств, требуемых на проведение работ, связанных с регистрацией, составляет, по экспертным оценкам, не менее 9,5 млрд руб.
В соответствии с ФЗ-73 регистрация должна быть завершена к 2010 г. Учитывая объем и продолжительность работ по регистрации на ближайшее время, финансовая потребность в средствах на осуществление регистрации и связанном с ней проведении историко-культурной экспертизы должна рассматриваться как приоритетная при осуществлении непрерывного финансирования.
Затраты на государственную охрану включают в себя также средства на осуществление контроля за соблюдением законодательства, разработкой градостроительной и проектной документации, разработку и согласование проектов зон охраны объектов культурного наследия, контроль за состоянием объектов культурного наследия и ряд других мероприятий. Эти затраты предусмотрены федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.
Самую большую часть затрат на обеспечение сохранности объектов культурного наследия составляют затраты на сохранение объектов культурного наследия. Например, на долю затрат по реставрации приходится 68% (4,395 млрд руб.) от общей суммы финансирования на 2001-05 гг., заявленного в Разделе III «Культурное наследие России» Федеральной целевой программы «Культура России».
5. Финансовое обеспечение государственной охраны, сохранения и популяризации объектов культурного наследия
По экспертным оценкам, средняя стоимость 1 м 2 реставрационных работ составляет в настоящее время не менее 31 тыс. руб.
По данным опроса государственных органов охраны объектов культурного наследия 52 субъектов РФ, общая площадь зданий и сооружений, отнесенных к объектам культурного наследия и требующих реставрации, составляет более 9 млн м 2 .
Таким образом, только по этим регионам можно говорить о потребности финансирования реставрационных работ в сумме не менее 290 млрд руб.
К перспективным источникам формирования финансовых средств на обеспечение сохранности объектов культурного наследия можно отнести:
1) законодательное разграничение прав собственности на объекты культурного наследия как средство определения реальных собственников, способных нести бремя затрат по содержанию объектов культурного наследия;
2) приватизацию объектов культурного наследия как способ диверсификации бремени затрат на содержание определенной части объектов культурного наследия на широкий круг собственников;
3) привлечение в качестве дополнительных источников финансирования затрат на обеспечение сохранности объектов культурного наследия арендной платы за использование земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия;
4) создание наиболее эффективных механизмов аккумулирования и расходования средств в области государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия.
Организация приватизации объектов культурного наследия, которая должна осуществляться после законодательного разграничения прав собственности на них, требует предварительного создания необходимых условий.
При соблюдении необходимых условий приватизация даже инвестиционно привлекательной части объектов культурного наследия способна принести значительные средства.
Передача 1 млн м 2 зданий-памятников в частную собственность при условии выполнения их новыми собственниками охранных обязательств стимулирует проведение реставрационных работ на этих объектах объемом примерно 2,5-3 млрд руб., активизацию реставрационной отрасли, увеличение производства строительных материалов, создание дополнительно не менее 50 тыс. рабочих мест. При этом общий объем налоговых отчислений в бюджет по различным основаниям может составить от 500 до 1000 млн руб.
При оценке результатов приватизации объектов культурного наследия целесообразно учитывать также доходы от возможной приватизации связанных с ними земельных участков.
Вместе с тем, несмотря на экономические выгоды от приватизации объектов культурного наследия, ее не следует рассматривать как основное средство для обеспечения сохранности объектов культурного наследия.
Во-первых, большая часть объектов культурного наследия не обладает инвестиционной привлекательностью для потенциальных собственников, что связано с невозможностью использования данных объектов для их нужд (к ним относятся здания и сооружения, занятые органами власти и управления, организациями культуры, образования, здравоохранения и науки, религиозными и иными некоммерческими организациями; произведения монументальной скульптуры, захоронения, объекты археологического наследия и иные объекты культурного наследия общего пользования), а также с их техническим состоянием, неразвитостью инфраструктуры, удаленностью и иными факторами.
Несомненно, что в отношении руинированных или находящихся в аварийном состоянии объектов культурного наследия и отсутствия у Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования средств на их реставрацию, приватизация таких объектов культурного наследия по минимальным ценам (фактически бесплатно) может быть одной из эффективных мер по спасению данных объектов культурного наследия от угрозы физической утраты.
Во-вторых, при инвестиционной привлекательности объекта культурного наследия возможный доход от его приватизации следует соотносить с выгодой от аренды данного объекта, обязательными затратами на создание условий для приватизации и последующими затратами на выплату компенсаций собственнику за выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия.
6. Правовое обеспечение в области объектов культурного наследия
Объекты культурного наследия являются особым видом имущества, обращение с которыми накладывает определенные обязательства на их владельцев и пользователей.
Особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия отражены не только в базовом ФЗ-73, но и в Земельном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях, в федеральных законах "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О приватизации государственной и муниципальной собственности", других федеральных законах.
Особенности проектирования и строительства на территории Российской Федерации определены Градостроительным кодексом РФ, в котором территории, занятые объектами культурного наследия, подлежат особому регулированию. В январе 2005 г. принят новый Градостроительный кодекс, в котором особенности градостроительной деятельности на территории старинных русских городов, обладающих большим числом объектов культурного наследия, не нашли должного отражения.
Компетенция органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований в отношении объектов культурного наследия Российской Федерации установлена в федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Однако, несмотря на такую серьезную правовую базу, обеспечивающую охрану, сохранение и использование объектов культурного наследия, есть необходимость в ее дополнениях и изменениях.
Для реализации федеральных законов в полном объеме необходимо наличие соответствующих подзаконных актов, которые к настоящему времени не утверждены.
Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации завершает согласование в федеральных министерствах подзаконных актов, принятие которых предусмотрено ФЗ-73, для внесения их в установленном порядке в Правительство РФ на утверждение.
Без положений о Едином государственном реестре объектов культурного наследия и Государственной историко-культурной экспертизе деятельность по охране и сохранению объектов культурного наследия затруднена.
Кроме того, отсутствие указанных выше подзаконных актов препятствует обеспечению сохранности объекта культурного наследия при его продаже или передаче в пользование, поскольку без определения предмета охраны и границ территории объекта культурного наследия невозможно установить обременения на данный объект, на землю в границах его территории и зарегистрировать объект в Земельном кадастре.
Отсутствует Положение о порядке предоставления в учреждения юстиции по государственной регистрации прав сведений о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия и к выявленным объектам культурного наследия (готовится Министерством юстиции РФ), которое должно быть утверждено одновременно с Положением о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.
В отсутствие данного подзаконного акта органы юстиции могут регистрировать сделки с объектами культурного наследия, не имея информации об особенностях и обременениях данных объектов.
Отсутствует Положение об оценочной стоимости объекта культурного наследия, на основании которого можно определить стоимость объекта при приватизации и установить страховую стоимость объекта наследия.
Необходимо разработать Положение об отнесении земель объектов культурного наследия к землям историко-культурного назначения.
Практика показала, что кроме подзаконных актов к федеральным законам необходимо также разработать новые законодательные акты и внести дополнения в действующее законодательство.
Необходимо разработать проект федерального закона о разграничении прав собственности на объекты культурного наследия, принятие которого позволит отменить существующий мораторий на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения. В случае его принятия будет снят запрет на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения и регистрацию прав федеральной собственности, прав собственности субъектов РФ и прав муниципальной собственности и памятники истории и культуры будут включены в гражданский оборот.
Основные особенности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации
Структура субъектов в сфере государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия
Необходимые условия организации процесса приватизации объектов культурного наследия
1. Принятие федерального закона о разграничении прав собственности на объекты культурного наследия и оперативное формирование, согласование и утверждение разграничительных перечней объектов культурного наследия.
2. Утверждение методик определения предмета охраны объектов культурного наследия и границ их территорий.
3. Регистрация объектов культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с указанием собственников объектов культурного наследия на основании сведений разграничительных перечней.
4.1. Определение механизма отложенного вступления в право собственности, учитывающего обязательное выполнение будущим собственником охранного обязательства.
4.2. Определение порядка принудительного (в том числе безвозмездного) изъятия у недобросовестного собственника объекта культурного наследия, которому угрожает опасность полной физической утраты или утраты его предмета охраны.
5. Установка порядка и особенностей регистрации в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним ограничений (обременений), связанных с объектами культурного наследия.
6. Выдача паспортов объектов культурного наследия их собственникам.
7. Государственная регистрация прав собственности на объекты культурного наследия и ограничений (обременений), связанных с объектами культурного наследия, на основе паспорта объекта культурного наследия.
8. Обеспечение доступа к объекту, находящемуся в частной собственности, для осуществления инспекторской деятельности государственных органов охраны объектов культурного наследия.
9.1. Утверждение методики оценки стоимости объектов культурного наследия.
9.2. Утверждение методики оценки страховой стоимости объекта культурного наследия, для определения размера ущерба, который может быть причинен объекту культурного наследия.
В целом, приватизация объектов культурного наследия является одним из возможных способов обеспечения их сохранности лишь для инвестиционно привлекательных объектов культурного наследия (прежде всего, зданий и земельных участков), которые составляют менее 15% от всего числа культурного наследия.
Возможные варианты оформления правового статуса земель объектов культурного наследия
Вариант 1. При регистрации в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия, находящиеся в собственности, оперативном управлении, хозяйственном ведении, аренде или безвозмездном пользовании юридических или физических лиц.
*Земельные участки могут быть оформлены в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, срочное пользование или в аренду.
* Основанием для регистрации является наличие правоустанавливающих документов на объекты культурного наследия и иные объекты недвижимости, расположенные в пределах границ земельного участка.
* Регистрация земельного участка в ЕГРП осуществляется после регистрации земельного участка в едином государственном реестре земель (ЕГРЗ) и присвоения ему соответствующего кадастрового номера с обязательным указанием местонахождения, границ и площади участка.
Вариант 2. При регистрации (перерегистрации) в ЕГРП сделок с объектами культурного наследия (купли-продажи, прав оперативного управления или хозяйственного ведения, договоров аренды или договоров безвозмездного пользования, закрепляющих за юридическими или физическими лицами соответствующие объекты культурного наследия).
*Одновременно с регистрацией сделки осуществляется регистрация ограничений (обременений) на использование объектов культурного наследия и их территорий.
*Ограничения на использование территории, зарегистрированные в ЕГРП, могут быть включены в ЕГРЗ по существующей форме земельного кадастра либо в виде ограничений на использование земельного участка, либо в виде режимов содержания соответствующей территориальной зоны.
Вариант 3. Включение сведений в государственный земельный кадастр (ГЗК) в случае изменения текущей категории земель на земли историко-культурного назначения при регистрации объектов недвижимости в едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации (далее - Реестр).
*В ГЗК представляются сведения о границах территории объекта культурного наследия (земельных участках, расположенных в границах его территории) и режимах ее содержания на основании выписки из Реестра.
* Процедура регистрации объектов культурного наследия в Реестре требует определения предмета охраны для каждого объекта, а также проведения межевания границ территорий объектов культурного наследия.
Вариант 4. Включение сведений об историко-культурных ограничениях, связанных с земельными участками, в ГЗК при утверждении в установленном порядке зон охраны объектов культурного наследия.
*В пределах границ территорий каждой из утверждаемых зон охраны может быть сформирована специальная территориальная зона, в которой устанавливаются ограничения на землеустроительную, земляную, градостроительную, строительную или иную деятельность.
* Официальный источник информации о территориальной зоне - орган исполнительной власти субъекта РФ.
Вариант 5. Непосредственное изменение категории земель на земли историко-культурного назначения (целесообразно использовать для достопримечательных мест, отнесенных к историко-культурным заповедникам).
*Осуществляется нормативными правовыми документами Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ или администрацией муниципального образования в пределах их компетенций.
* Возможно только после осуществления разграничения государственной собственности на землю в установленном порядке.
*Обязательным условием является нормативный правовой акт об изменении категории земель.
Проблема законодательного определения прав собственности на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности
Вопросы, связанные с отсутствием законодательного разграничения прав собственности:
1. Кого указывать в качестве собственника при регистрации объектов культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации?
2. Кому выдается паспорт объекта культурного наследия, зарегистрированного в Реестре?
3. Кто обязан предоставлять документы для государственной регистрации ограничений (обременений), связанных с объектом культурного наследия?
4. Кто несет бремя содержания (в том числе сохранения) объекта культурного наследия иотвечает за обеспечение его сохранности?
5. От чьего имени будет осуществляться приватизация объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности?
6. Кто вправе использовать объекты культурного наследия иполучать доходы от их использования после регистрации объекта культурного наследия в Реестре?
Федеральный Закон oт 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»:
1. Определил необходимость принятия федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.
2. Приостановил приватизацию объектов культурного наследия федерального значения.
3. Приостановил регистрацию права федеральной собственности, права собственности субъектов РФ либо органа местного самоуправления на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности.
Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на . Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).
